官方解讀：北京兩票制方案

日期：2017/11/5

醫(yī)藥云端工作室：挖掘趨勢中的價值

今日（10月31日），北京市發(fā)改委發(fā)布關(guān)于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購?fù)菩小皟善敝啤睂嵤┓桨刚呓庾x文件，進(jìn)一步厘清了責(zé)任和義務(wù)，做到生產(chǎn)企業(yè)對第一票負(fù)責(zé)，流通企業(yè)對第二票負(fù)責(zé)，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得采購不符合“兩票制”的藥品。將藥品企業(yè)“兩票制”承諾書、相關(guān)資質(zhì)及市場行為在藥品陽光采購平臺進(jìn)行公示留痕，接受社會監(jiān)督。北京方案的目標(biāo)是通過治理藥品流通環(huán)節(jié)，凈化藥品流通環(huán)境，使藥品價格回歸到合理水平。以下為解讀原文：

一、什么是“兩票制”？

答：“兩票制”是指藥品生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開具一次增值稅專用發(fā)票或者增值稅普通發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)開具一次發(fā)票。

二、北京“兩票制”文件出臺的背景和意義是什么？

答：今年1月，國務(wù)院醫(yī)改辦等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號），要求綜合醫(yī)改試點?。▍^(qū)、市）和公立醫(yī)院改革試點城市要率先推行“兩票制”。

“兩票制”是今年國家和本市醫(yī)改的重點任務(wù)之一，是藥品流通領(lǐng)域重要的改革內(nèi)容，意義重大。主要體現(xiàn)在：一是有利于凈化流通環(huán)境；

二是有利于促進(jìn)流通企業(yè)自覺轉(zhuǎn)變銷售和經(jīng)營模式、減少流通環(huán)節(jié)、降低流通成本，理順?biāo)幤穬r格；

三是有利于加強(qiáng)藥品監(jiān)管，保障藥品有效供應(yīng)和城鄉(xiāng)居民用藥安全，維護(hù)人民群眾健康權(quán)益；

四是有利于深化藥品領(lǐng)域改革，助推藥品企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、做大做強(qiáng)，提高行業(yè)集中度，促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)“三醫(yī)聯(lián)動”改革。

三、政策制定過程是怎樣的？

答：為落實國家文件精神，我們結(jié)合北京實際，經(jīng)過市區(qū)兩級相關(guān)部門的共同研究，反復(fù)論證，力爭使本市方案更具可操作性。在方案制定過程中，廣泛聽取藥品領(lǐng)域各企業(yè)、行業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)多方政策訴求。

組織召開了20余場各類藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品流通企業(yè)和各級公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)群體座談會。征求了北京醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會和藥學(xué)會多名專家的意見建議。共收集企業(yè)提交的訴求材料30余份，及時對企業(yè)的政策咨詢和訴求給予了一一回應(yīng)。

對于部分用量大、涉及人群廣的藥品以及信息化手段驗票等關(guān)鍵問題，我們還組織開展了5次專題調(diào)研。在反復(fù)修改和吸納意見的基礎(chǔ)上最終形成正式方案。

四、制定政策主要考慮是什么？

答：全面落實國家要求，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)藥品領(lǐng)域改革，力爭本市實施方案可操作、可落地。目標(biāo)是通過壓縮流通環(huán)節(jié)，凈化藥品流通環(huán)境，使藥品價格回歸到合理水平，最終使老百姓受益。

主要考慮以下幾點：

一是堅持放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。在國家放管服的大背景下，更多發(fā)揮市場主體的能動性，避免過多的行政干預(yù)和強(qiáng)制性要求。通過自我承諾、合同約束、嚴(yán)厲懲處，引導(dǎo)市場主體走合法化、規(guī)范化道路。

二是堅持權(quán)責(zé)明晰,各負(fù)其責(zé)。充分考慮藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)運行情況，明確各個市場主體應(yīng)盡的責(zé)任，進(jìn)一步厘清應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，做到生產(chǎn)企業(yè)對第一票負(fù)責(zé)，流通企業(yè)對第二票負(fù)責(zé)，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得采購不符合“兩票制”的藥品。

三是堅持科技支撐,智能高效。鼓勵用電子化、信息化手段解決當(dāng)前在“兩票制”核驗中存在的人工低效重復(fù)勞動問題，避免人工重復(fù)復(fù)印發(fā)票，減少差錯，提高效率。

四是堅持公開公示,廣泛監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)公開是最好的監(jiān)督。將藥品企業(yè)“兩票制”承諾書、相關(guān)資質(zhì)及各類市場行為在藥品陽光采購平臺進(jìn)行公示留痕，接受社會監(jiān)督。

五、北京“兩票制”對藥品生產(chǎn)企業(yè)和流通企業(yè)如何界定？

答：對于“兩票”主體的具體認(rèn)定方面，國家文件規(guī)定：藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)設(shè)立的僅銷售本企業(yè)（集團(tuán)）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、境外藥品國內(nèi)總代理（全國僅限1家國內(nèi)總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。

本市在國家文件的基礎(chǔ)上對此進(jìn)行了細(xì)化，例如在控股商業(yè)公司的界定方面明確藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化集團(tuán)型企業(yè)對其設(shè)立的商業(yè)公司持股50%以上的才可視為藥品生產(chǎn)企業(yè)。

主要是考慮到藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)設(shè)立商業(yè)公司統(tǒng)一銷售本企業(yè)（集團(tuán)）的藥品，已成為趨勢，為有效保障生產(chǎn)企業(yè)對入股商業(yè)公司的實際管理控制權(quán)，因此進(jìn)一步細(xì)化了控股比例。

六、北京“兩票制”實施是否存在特殊處理的情況？

答：為了保障藥品供應(yīng)和特殊藥品的管理，目前可特殊處理的情況主要包含以下幾種：一是麻醉、精神、防治傳染病和寄生蟲病的免費用藥、國家免疫規(guī)劃疫苗、計劃生育藥品、中藥飲片、體外診斷試劑、醫(yī)療用毒性藥品、放射性藥品的流通經(jīng)營按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

二是為應(yīng)對自然災(zāi)害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲備藥品，可特殊處理。

三是為保障臨床急需短缺藥品的及時供給，短缺藥品可特殊處理。但是對短缺藥品實行動態(tài)管理，要求在市藥品陽光采購平臺公示，接受社會監(jiān)督。實施“兩票制”是手段，不是目的，一切服務(wù)、監(jiān)管和處罰均在保障藥品供應(yīng)的前提下開展。

七、對于部分偏遠(yuǎn)、交通不便的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，如何保障其藥品供應(yīng)？

答：為保障基層藥品的有效供應(yīng)，偏遠(yuǎn)、交通不便地區(qū)百姓及時用上藥，配送到特別偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的藥品，允許藥品流通企業(yè)在“兩票制”基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票。

確需增加一票的，由市食品藥品監(jiān)管部門商市衛(wèi)生計生部門確定后，在市藥品陽光采購平臺公示。

八、社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否必須執(zhí)行“兩票制”？

答：此次北京“兩票制”的實施范圍是本市行政區(qū)域內(nèi)政府、事業(yè)單位及國有企業(yè)舉辦的各級各類公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。我們鼓勵解放軍、武警部隊在京醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品采購中積極推行“兩票制”。

九、北京“兩票制”何時啟動實施？

答：北京“兩票制”自實施方案公布之日起啟動實施，同時，為確保政策平穩(wěn)落地，我們設(shè)定了3個月的政策準(zhǔn)備過渡期。過渡期內(nèi)，藥品企業(yè)、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和主管部門要及時做好資料提交審核、系統(tǒng)改造升級等相關(guān)準(zhǔn)備工作。

十、如何保障“兩票制”在北京的有效落地？

答：一是建立了市級聯(lián)席會議制度，不定期組織對政策執(zhí)行情況的集中督導(dǎo)，確保政策有效落地。同時，實施中遇到的問題給予及時回應(yīng)，對企業(yè)正當(dāng)?shù)脑V求給予合理的解決途徑，切實保證藥品供應(yīng)。

二是及時做好“兩票制”實施準(zhǔn)備。藥品企業(yè)需提交企業(yè)相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定的證明材料；藥品企業(yè)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)均需向市醫(yī)藥集中采購服務(wù)中心提交并公示“兩票制”承諾書，并做好相關(guān)信息系統(tǒng)的升級改造對接工作。

三是嚴(yán)格規(guī)范藥品購銷票據(jù)管理。明確各方主體責(zé)任，藥品生產(chǎn)企業(yè)對第一票負(fù)責(zé)，藥品流通企業(yè)對第二票負(fù)責(zé)。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得采購不符合“兩票制”的藥品。

四是創(chuàng)新管理服務(wù)推動落地。重點是以信息化手段實現(xiàn)藥品采購信息、發(fā)票信息、隨貨同行信息的電子化流轉(zhuǎn)，方便藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)實施票據(jù)傳輸、查詢、驗證和追溯，提升藥品管理的信息化智能化水平。

十一、北京“兩票制”執(zhí)行情況如何監(jiān)管？

答：進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，明確各部門在“兩票制”執(zhí)行中的監(jiān)管職責(zé)，加大對違法違規(guī)行為的懲治力度，同時，加強(qiáng)信息公開力度，對各類違法違規(guī)行為進(jìn)行公開公示，推動藥品陽光采購平臺、藥品追溯體系和誠信體系建設(shè)平臺等互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。

兩票制政策對行業(yè)生態(tài)的影響

【對廠家的好處】兩票制的實施，對于底價開票的廠家來說，最大的好處莫過于銷售收入成倍增加，并且由于收入的增加及主要納稅在當(dāng)?shù)赝瓿?，因此很多廠家或許搖身一變成為當(dāng)?shù)氐募{稅大戶而備受地方政府青睞。

此外，廠家也或許由此而與市場一線的客戶直接交易，繞過不具備終端資源的代理商，從營銷角度來說，這是一個收編下家的大好時機(jī)。

【對廠家不利方面】但棘手的問題是需要解決高開票，事實上，大多數(shù)廠家沒有相應(yīng)的財務(wù)處理、商務(wù)管理能力，表面上看是開票方式發(fā)生變化，但牽一發(fā)而動全身，廠家面臨整個經(jīng)營體系的調(diào)整，風(fēng)險成倍加大，這無異于動大手術(shù)。如果強(qiáng)制推行，很有可能因處理不當(dāng)發(fā)生財務(wù)風(fēng)險，甚至導(dǎo)致價格崩盤的最壞后果。

此外，由于廠家財務(wù)處理能力、資金、信譽(yù)等方面參差不齊，對于下游代理商的返款是個大問題。之前流傳“過票過成股東”的情況很有可能變成廠家的“股東”。如果這個問題成為普遍現(xiàn)象，那么這將是全國代理商的噩夢。

【代理商的未來】返款賬務(wù)處理方式需要合規(guī)，從廠家到代理商這個過程，由于代理商身份不同，會有不同的處理方式。假如代理商是公司，那么需要代理商開出發(fā)票到廠家而獲得返款；如果是自然人，需要發(fā)票來沖銷，但營改增以后，這個問題將變得很麻煩。那么，或許會逼迫大量的自然人轉(zhuǎn)型為公司，以咨詢公司或廣告公司的身份從事合規(guī)的推廣、學(xué)術(shù)活動。

信息來源：醫(yī)藥云端工作室