國務院仿制藥最新政策逐條點評
日期：2018/4/6
2018年4月3日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關(guān)于改革完善仿制藥供應保障及使用政策的意見國辦發(fā)〔2018〕20》，進一步明確了仿制藥的研發(fā)、配套使用等多個方面的相關(guān)政策，為方便各位了解，我們對于每一條政策內(nèi)容做了相關(guān)點評，歡迎討論交流。
核心總結(jié)
1）文件總共15條內(nèi)容，涉及到促進仿制藥研發(fā)、提升仿制藥質(zhì)量療效、完善支持政策三個方面。目前仿制藥一致性評價的開展已經(jīng)形成較為完善的體系，主要約束在于部分資源（如關(guān)鍵技術(shù)突破、臨床基地），我們預計未來還會由各個部門出臺配套的政策體系加以落實。在配套政策方面，主要包括采購、使用、醫(yī)保三個維度；其中采購方面，目前各省主要通過掛網(wǎng)等方式，在使用方面，盡管本次政策提出多項政策要求，但是未來的實踐情況還需觀察；在醫(yī)保方面，或需要等待國家醫(yī)保局成立后才有明確政策細節(jié)。此外政策提出仿制藥企業(yè)經(jīng)認定為高新技術(shù)企業(yè)的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，但目前國內(nèi)主要制劑工業(yè)企業(yè)所得率已是15%，整體影響不大。
2）目前各地主要配套政策是鼓勵企業(yè)開展評價，主要是現(xiàn)金補助為主，金額50-600萬，最高的是安徽亳州，補助600萬。大部分是省-市兩級給予補助。
促進仿制藥研發(fā)
（一）制定鼓勵仿制的藥品目錄。建立跨部門的藥品生產(chǎn)和使用信息共享機制，強化藥品供應保障及使用信息監(jiān)測，及時掌握和發(fā)布藥品供求情況，引導企業(yè)研發(fā)、注冊和生產(chǎn)。以需求為導向，鼓勵仿制臨床必需、療效確切、供應短缺的藥品，鼓勵仿制重大傳染病防治和罕見病治療所需藥品、處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需藥品、兒童使用藥品以及專利到期前一年尚沒有提出注冊申請的藥品。鼓勵仿制的藥品目錄由國家衛(wèi)生健康委員會、國家藥品監(jiān)督管理局會同相關(guān)部門制定，定期在國家藥品供應保障綜合管理信息平臺等相關(guān)平臺發(fā)布，并實行動態(tài)調(diào)整。新批準上市或通過仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價的藥品，載入中國上市藥品目錄集，上市藥品目錄集內(nèi)容動態(tài)更新并實時公開。
國君醫(yī)藥點評：明確仿制藥的鼓勵和引導方向“臨床必需、療效確切、供應短缺”，藥監(jiān)局之前已經(jīng)有開展過相關(guān)工作，對于部分申報或者已有批文較多的品種加以公示，未來會進一步加強。
（二）加強仿制藥技術(shù)攻關(guān)。將鼓勵仿制的藥品目錄內(nèi)的重點化學藥品、生物藥品關(guān)鍵共性技術(shù)研究列入國家相關(guān)科技計劃。健全產(chǎn)學研醫(yī)用協(xié)同創(chuàng)新機制，建立仿制藥技術(shù)攻關(guān)聯(lián)盟，發(fā)揮企業(yè)的主導作用和醫(yī)院、科研機構(gòu)、高等院校的基礎(chǔ)支撐作用，加強藥用原輔料、包裝材料和制劑研發(fā)聯(lián)動，促進藥品研發(fā)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機銜接。積極引進國際先進技術(shù)，進行消化吸收再提高。
國君醫(yī)藥點評：仿制藥盡管聽上去并沒有那么高大上，但是部分品種制劑工藝技術(shù)（尤其是緩控釋、特殊劑型等），原輔料等仍然有較高的技術(shù)門檻，比如近期業(yè)內(nèi)說的比較多的奧美拉唑腸溶膠囊，一致性評價總成本高達2500萬，還沒有幾個人敢接。將一些關(guān)鍵的共性技術(shù)以國家相關(guān)科技計劃（比如重大專項）的形式加以攻關(guān)，是一種較為靠譜的選擇。
（三）完善藥品知識產(chǎn)權(quán)保護。按照鼓勵新藥創(chuàng)制和鼓勵仿制藥研發(fā)并重的原則，研究完善與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段相適應的藥品知識產(chǎn)權(quán)保護制度，充分平衡藥品專利權(quán)人與社會公眾的利益。實施專利質(zhì)量提升工程，培育更多的藥品核心知識產(chǎn)權(quán)、原始知識產(chǎn)權(quán)、高價值知識產(chǎn)權(quán)。加強知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法，在充分保護藥品創(chuàng)新的同時，防止知識產(chǎn)權(quán)濫用，促進仿制藥上市。建立完善藥品領(lǐng)域?qū)＠A警機制，降低仿制藥企業(yè)專利侵權(quán)風險。
國君醫(yī)藥點評：知識產(chǎn)權(quán)保護制度一直醫(yī)藥界非常關(guān)注的問題，尤其是隨著近幾年創(chuàng)新藥日漸火爆，企業(yè)對于自身知識產(chǎn)權(quán)的保護也日趨重視，而2017年信立泰在替格瑞洛上的專利挑戰(zhàn)成功，也讓大家深刻意識到，很多事情我們其實是可以做的。而與此同時，本次國務院機構(gòu)改革中，將重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理，而市場總局的黨組書記就是大家耳熟能詳?shù)牡脑瑿FDA畢局長，讓我們拭目以待未來在藥品專利相關(guān)政策上的新進展。
提升仿制藥質(zhì)量療效
（四）加快推進仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價工作。國家藥品監(jiān)督管理局、國家衛(wèi)生健康委員會、科學技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家醫(yī)療保障局等部門要細化落實鼓勵企業(yè)開展仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價的政策措施，加快推進一致性評價工作。進一步釋放仿制藥一致性評價資源，支持具備條件的醫(yī)療機構(gòu)、高等院校、科研機構(gòu)和社會辦檢驗檢測機構(gòu)參與一致性評價工作。采取有效措施，提高醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務人員開展臨床試驗的積極性。對臨床使用量大、金額占比高的品種，有關(guān)部門要加快工作進度；對臨床必需、價格低廉的品種，有關(guān)部門要采取針對性措施，通過完善采購使用政策等方式給予支持。
國君醫(yī)藥點評：仿制藥一致性評價的工作推進至今，基本形成成熟的路徑，從企業(yè)角度，各家也都早已系統(tǒng)的梳理自己的品種情況，并做戰(zhàn)略選擇（這一點從制藥企業(yè)年報中可以看出趨勢），現(xiàn)在主要約束是相關(guān)一致性評價資源的配套上還有一定的不足，但是需要特別提醒的是，從政策制定者出發(fā)，核心底線是保障藥品供應，讓需要通過的品種可以及時的完成（主要是臨床使用量大、臨床必需），而不是讓所有品種都通過（俗稱放水）。前期藥監(jiān)局調(diào)整穩(wěn)定性試驗時間要求（12個月調(diào)整為6個月），就有人提出是藥監(jiān)局要放水，我們當時做過評論見下圖。
（五）提高藥用原輔料和包裝材料質(zhì)量。組織開展藥用原輔料和包裝材料質(zhì)量標準制修訂工作。推動企業(yè)等加強藥用原輔料和包裝材料研發(fā)，運用新材料、新工藝、新技術(shù)，提高質(zhì)量水平。通過提高自我創(chuàng)新能力、積極引進國外先進技術(shù)等措施，推動技術(shù)升級，突破提純、質(zhì)量控制等關(guān)鍵技術(shù)，淘汰落后技術(shù)和產(chǎn)能，改變部分藥用原輔料和包裝材料依賴進口的局面，滿足制劑質(zhì)量需求。加強對藥用原輔料和包裝材料的質(zhì)量監(jiān)管，定期公布對生產(chǎn)廠家的檢查和抽驗信息。
國君醫(yī)藥點評：原輔料研究是一致性評價中的重要環(huán)節(jié)，目前國內(nèi)整個原輔料行業(yè)還相對較為分散，而各家制劑企業(yè)水平不一，尤其是部分品種原輔料的情況對于藥效有重要影響，據(jù)了解目前的一致性評價中，有相當部分企業(yè)在原輔料的摸索中遭遇挫折，用業(yè)內(nèi)一位專家的比喻“看著都是一盤西紅柿炒雞蛋，但是做出來的味道千差萬別”。一致性評價帶來的是制劑企業(yè)的行業(yè)格局變化，另外一方面原輔料行業(yè)的變化可能會更劇烈。
（六）提高工藝制造水平。大力提升制藥裝備和智能制造水平，提高關(guān)鍵設備的研究制造能力和設備性能，推廣應用新技術(shù)，優(yōu)化和改進工藝生產(chǎn)管理，強化全面質(zhì)量控制，提升關(guān)鍵工藝過程控制水平，推動解決制約產(chǎn)品質(zhì)量的瓶頸問題。推進藥品生產(chǎn)質(zhì)量控制信息化建設，實現(xiàn)生產(chǎn)過程實時在線監(jiān)控。完善企業(yè)生產(chǎn)工藝變更管理制度。
國君醫(yī)藥點評：這屬于智能制造環(huán)節(jié)，可能需要機械行業(yè)的分析師來點評。。。
（七）嚴格藥品審評審批。深化藥品審評審批制度改革，嚴格審評審批標準，仿制藥按與原研藥質(zhì)量和療效一致的原則受理和審評審批，提高藥品質(zhì)量安全水平。優(yōu)化審評審批流程，提高仿制藥上市審評審批效率。對國家實施專利強制許可的仿制藥、列入鼓勵仿制藥品目錄的藥品、國家科技重大專項支持的仿制藥等注冊申請優(yōu)先審評審批。國家藥品監(jiān)督管理局要完善仿制藥注冊申請的技術(shù)標準和指南體系。
國君醫(yī)藥點評：把嚴格審評審批單獨作為一條列出來，可以理解為是再次向部分心懷放水預期的朋友表明態(tài)度，不可能！藥監(jiān)局出臺的很多政策大部分都是沖著提高審評效率去的，但總有人比理解為放水，比如說一開始仿制藥一致性評價的注冊申報流程安排中，省局有參與，中檢院有參與，但后來主要都集中在CDE，核心原因是為了提高整體的審批效率，這才有我們看的CDE發(fā)布的《2017年度藥品審評報告》中的數(shù)據(jù)“仿制藥一致性評價（以下簡稱一致性評價）申請平均審評審批用時約為70個工作日，僅為法定時限的一半”
（八）加強藥品質(zhì)量監(jiān)管。加快建立覆蓋仿制藥全生命周期的質(zhì)量管理和質(zhì)量追溯制度。加強對藥物研發(fā)、生產(chǎn)、流通及使用過程的監(jiān)督檢查，加強不良反應監(jiān)測和質(zhì)量抽查，嚴肅查處數(shù)據(jù)造假、偷工減料、摻雜使假等違法違規(guī)行為，強化責任追究，檢查和處罰結(jié)果向社會公開。
國君醫(yī)藥點評：這是標準動作，防止“一致性評價”變成“一次性評價”
完善支持政策
（九）及時納入采購目錄。藥品集中采購機構(gòu)要按藥品通用名編制采購目錄，促進與原研藥質(zhì)量和療效一致的仿制藥和原研藥平等競爭。對于新批準上市的仿制藥，相關(guān)部門應及時編制公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)藥品采購編碼，對應的通用名藥品已在藥品采購目錄中的，藥品集中采購機構(gòu)應及時啟動采購程序；對應的通用名藥品未在藥品采購目錄中的，自批準上市之日起，藥品集中采購機構(gòu)要及時論證，積極將其納入藥品采購目錄。國家實施專利強制許可的藥品，無條件納入各地藥品采購目錄。
國君醫(yī)藥點評：采購是完成一致性評價品種面臨第一道關(guān)口，從目前各省的情況來看，在采購的形式，各省都積極采取掛網(wǎng)等方式，而對于“和原研藥平等競爭”這句話的理解，大部分采取的方式是分在同一個組別，由于目前還沒有省份有完整的招標采購展開，還無法確定“平等競爭”最后的結(jié)果是如何演繹，我們預計會有部分省份成為先行者。從更大層面來說，如果通過仿制藥一致性評價的品種在采購環(huán)節(jié)就卡殼了，實在是說不過去。
但有一點是較為明確的，根據(jù)國務院前期發(fā)布的文件（國務院辦公廳關(guān)于開展仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價的意見 國辦發(fā)〔2016〕8號 ）“同品種藥品通過一致性評價的生產(chǎn)企業(yè)達到3家以上的，在藥品集中采購等方面不再選用未通過一致性評價的品種。”，無法通過一致性評價的品種，會隨著競爭對手的逐步通過而徹底退出。
（十）促進仿制藥替代使用。將與原研藥質(zhì)量和療效一致的仿制藥納入與原研藥可相互替代藥品目錄，在說明書、標簽中予以標注，并及時向社會公布相關(guān)信息，便于醫(yī)務人員和患者選擇使用。衛(wèi)生健康等部門要加強藥事管理，制定鼓勵使用仿制藥的政策和激勵措施，加大對臨床用藥的監(jiān)管力度。嚴格落實按藥品通用名開具處方的要求，除特殊情形外，處方上不得出現(xiàn)商品名，具體由衛(wèi)生健康部門規(guī)定。落實處方點評制度，加強醫(yī)療機構(gòu)藥品合理使用情況考核，對不合理用藥的處方醫(yī)生進行公示，并建立約談制度。強化藥師在處方審核和藥品調(diào)配中的作用。在按規(guī)定向艾滋病、結(jié)核病患者提供藥物時，優(yōu)先采購使用仿制藥。
國君醫(yī)藥點評：替代使用是一致性評價政策能否落到實處的關(guān)鍵，也是目前業(yè)內(nèi)部分有較多品種通過的企業(yè)（比如華海藥業(yè)）一直在各個場合呼吁的事項。從幾個關(guān)鍵點來看：①納入可相互替代藥品目錄：基本沒問題，已有部分省份開始探索實踐（如安徽）。②制定鼓勵使用仿制藥的政策和激勵措施：可期待，但是道路比較曲折。③嚴格落實按藥品通用名開具處方的要求：這本是《處方管理辦法》的要求，但實踐中執(zhí)行的非常不好，目前相當部分醫(yī)院開具的處方仍然是商品名。④落實處方點評制度：要看執(zhí)行情況，如果按照前幾年執(zhí)行抗生素的力度來執(zhí)行，那這個政策的影響力將會非常大。⑤強化藥師在處方審核和藥品調(diào)配中的作用：住院或許有可能，門診的話，反正我買藥從沒有見到藥師有調(diào)配過。。。
總結(jié)起來看，仿制藥的替代使用并不是需要更多的政策，而是需要更多的執(zhí)行，更多強有力的執(zhí)行。盡管存在衛(wèi)生部門、醫(yī)院、醫(yī)保、醫(yī)生、患者之間的多方博弈，但是否提高通過一致性評價仿制藥的使用，簡化起來主要是醫(yī)院和醫(yī)生的博弈，引用一位行業(yè)專家的話“只有醫(yī)院和醫(yī)生爭利益的時候，醫(yī)生的利益才會受損”
（十一）發(fā)揮基本醫(yī)療保險的激勵作用。加快制定醫(yī)保藥品支付標準，與原研藥質(zhì)量和療效一致的仿制藥、原研藥按相同標準支付。建立完善基本醫(yī)療保險藥品目錄動態(tài)調(diào)整機制，及時將符合條件的藥品納入目錄。對基本醫(yī)療保險藥品目錄中的藥品，不得按商品名或生產(chǎn)廠家進行限定，要及時更新醫(yī)保信息系統(tǒng)，確保批準上市的仿制藥同等納入醫(yī)保支付范圍。通過醫(yī)保支付激勵約束機制，鼓勵醫(yī)療機構(gòu)使用仿制藥。
國君醫(yī)藥點評：醫(yī)保支付標準的制定是可以從更為長期的角度奠定仿制藥使用的基礎(chǔ)，也是新成立的國家醫(yī)療保障局的關(guān)鍵職能，如果依然按照傳統(tǒng)的比例報銷方式（按照通用名設定報銷比例，比如仿制藥50，原研藥80，報銷比例均設定為75%，則兩者之間自負金額12.5元，20元）其產(chǎn)生的效果可能會打折扣，但如果按照相同金額報銷，如何設定報銷基準，實際價格與報銷基準之間的差額如何分攤等技術(shù)性問題尚待解決。
我們判斷國家醫(yī)療保障局未來1-2年將是整個醫(yī)改體系中最為關(guān)鍵的部分，醫(yī)保將起到愈發(fā)重要的作用，如何通過醫(yī)保支付標準的制定來推進仿制藥一致性評價通過品種的使用，或許是其中的重點。
（十二）明確藥品專利實施強制許可路徑。依法分類實施藥品專利強制許可，提高藥品可及性。鼓勵專利權(quán)人實施自愿許可。具備實施強制許可條件的單位或者個人可以依法向國家知識產(chǎn)權(quán)局提出強制許可請求。在國家出現(xiàn)重特大傳染病疫情及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件或防治重特大疾病藥品出現(xiàn)短缺，對公共衛(wèi)生安全或公共健康造成嚴重威脅等非常情況時，為了維護公共健康，由國家衛(wèi)生健康委員會會同工業(yè)和信息化部、國家藥品監(jiān)督管理局等部門進行評估論證，向國家知識產(chǎn)權(quán)局提出實施強制許可的建議，國家知識產(chǎn)權(quán)局依法作出給予實施強制許可或駁回的決定。
國君醫(yī)藥點評：確定專利強制許可的流程，盡管就該話題已提出多年，但目前這一政策實際落地情況幾乎沒有。
（十三）落實稅收優(yōu)惠政策和價格政策。落實現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，仿制藥企業(yè)為開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝產(chǎn)生的研發(fā)費用，符合條件的按照有關(guān)規(guī)定在企業(yè)所得稅稅前加計扣除。仿制藥企業(yè)經(jīng)認定為高新技術(shù)企業(yè)的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門要加大扶持力度，支持仿制藥企業(yè)工藝改造。鼓勵地方結(jié)合實際出臺支持仿制藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策，進一步加大支持力度。持續(xù)推進藥品價格改革，完善主要由市場形成藥品價格的機制，做好與藥品采購、醫(yī)保支付等改革政策的銜接。堅持藥品分類采購，突出藥品臨床價值，充分考慮藥品成本，形成有升有降、科學合理的采購價格，調(diào)動企業(yè)提高藥品質(zhì)量的積極性。加強藥品價格監(jiān)測預警，依法嚴厲打擊原料藥價格壟斷等違法違規(guī)行為。
國君醫(yī)藥點評：所得稅率的問題上，與目前的高新技術(shù)企業(yè)政策基本一致，目前一定研發(fā)的制藥工業(yè)企業(yè)（尤其是已上市公司主要制劑企業(yè)）所得稅率已是15%，本次所得稅率調(diào)整影響較小。在藥品價格上，本次政策提出“充分考慮藥品成本，形成有升有降、科學合理的采購價格”。但在實際操作中，各省通過招標采購政策的上下銜接、左右聯(lián)動、取X省最低價等多種方式對于價格設定了明確的方向——穩(wěn)步向下，未來企業(yè)能否借助通過仿制藥一致性評價，獲得采購價格上的提升，尤其是較大幅度提升，我們持謹慎態(tài)度，但是需要特別提醒的是，對于部分沒有國內(nèi)中標記錄的品種，在價格上或許可以獲得優(yōu)勢。
（十四）推動仿制藥產(chǎn)業(yè)國際化。結(jié)合推進“一帶一路”建設重大倡議，加強與相關(guān)國際組織和國家的交流，加快藥品研發(fā)、注冊、上市銷售的國際化步伐。支持企業(yè)開展國際產(chǎn)能合作，建立跨境研發(fā)合作平臺。積極引進先進管理經(jīng)驗和關(guān)鍵工藝技術(shù)，鼓勵境外企業(yè)在我國建立研發(fā)中心和生產(chǎn)基地。
國君醫(yī)藥點評：這部分內(nèi)容，可能需要宏觀研究員加以點評。。。
（十五）做好宣傳引導。衛(wèi)生健康、藥品監(jiān)管、醫(yī)療保障等部門要做好政策宣傳解讀，普及藥品知識和相關(guān)信息，提升人民群眾對國產(chǎn)仿制藥的信心。加強對醫(yī)務人員的宣傳教育，改變不合理用藥習慣，提高合理用藥水平，推動仿制藥替代使用。及時回應社會關(guān)切，合理引導社會輿論和群眾預期，形成良好改革氛圍。
國君醫(yī)藥點評：如何“提升人民群眾對國產(chǎn)仿制藥的信心”確實是一個重要問題，前期藥監(jiān)局已經(jīng)依托央視開展了一致性評價的科普工作，我估計大部分投資者都沒有看過，作為一致性評價研究者，我看過，實話說效果一般，且部分問題并沒有說清楚，未來如何在用藥領(lǐng)域形成“自信”，還需要國家在宣傳上給出更多解決方案。
改革完善仿制藥供應保障及使用政策，事關(guān)人民群眾用藥安全，事關(guān)醫(yī)藥行業(yè)健康發(fā)展。各地區(qū)、各部門要加強組織領(lǐng)導，結(jié)合實際細化出臺工作方案和配套細則，完善抓落實的工作機制和辦法，把責任壓實、要求提實、考核抓實，積極穩(wěn)妥推進，確保改革措施落地見效。
信息來源：E藥經(jīng)理人
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